1. Introducción
En los últimos años diversas economías emergentes y en desarrollo han experimentado un crecimiento de las microfinanzas [1] , facilitando así la expansión de servicios financieros hacia los grupos poblacionales más marginados. Latinoamérica no es la excepción a esta tendencia, manifestándose casos exitosos de expansión de las microfinanzas en países como Bolivia, Colombia y Perú (Gutierrez, 2004; Navajas y Tejerina, 2007). México, de forma específica, ha experimentado una importante expansión de Instituciones Financieras Rurales (IFR) en localidades rurales marginadas [2] En este contexto, el objetivo de la presente nota es generar un debate constructivo que permita analizar las disyuntivas que enfrentan las políticas públicas de fomento a las Microfinanzas a partir de las lecciones aprendidas en México, delineando ventanas de oportunidad y áreas de mejora sobre el diseño e implementación de dicha política pública.
2. Antecedentes y resultados.
La expansión de las IFR en el medio rural de México se debe principalmente a la existencia de un mercado potencial de tamaño considerable. Éste se estimó en 62% de la Población Económicamente Activa en el medio rural, proporción que tiene capacidad de ahorro a pequeña escala (Klahen; Helms y Deshpande, 2005). Aún así, la cobertura del mercado potencial por medio de Entidades de Ahorro y Crédito Popular (EACP) no es mayor al 1,5% mientras que el sector informal abarca un 15% de cobertura por medio de intermediarios financieros informales (FAO, 2008; y Richter; Boucher y Woodruff, 2006).
Algunos resultados de la expansión de las microfinanzas en el medio rural de México se pueden resumir en:
- Profundidad de los servicios financieros: que se manifiesta en un incremento de 33% a 53% de hogares rurales que abrieron nuevas cuentas en las IFR entre 2004 y 2007 (Woodruff y Martínez, 2008). Asimismo, el resultado se plasma en una cantidad de 267,533 nuevos socios afiliados a un conjunto de 33 IFRs en zonas rurales marginadas representando un crecimiento promedio anual de 35% en el mismo periodo (FAO, 2008).
- Relación entre el acceso a servicios financieros, el gasto de los hogares y acumulación de Activos. Entre 2003 y 2007 los hogares con acceso a servicios financieros (ahorro y crédito principalmente) mostraron un mayor consumo y adquisición de bienes durables (Towsend y Woodruff, 2006 y Woodruff y Martínez, 2008). Asimismo, se ha determinado que la población pobre accede a servicios financieros por medio de las IFRs principalmente para enfrentar emergencias de salud, obtener bienes de consumo, financiar gastos escolares, recibir remesas de los miembros del hogar que migran, y repagar deudas. (CIESAS y UIA, 2006; FAO, 2008; y BANSEFI, 2007)
- El acceso a los servicios de ahorro no está directamente vinculado al emprendimiento de un negocio o inversión en proyectos agropecuarios y no agropecuarios (Woodruff y Martínez, 2008). Más aún, la apertura de una cuenta de ahorro es un requisito de acceso al crédito. Lo anterior se refleja en que de un 21% de socios de las IFR que realizaron depósitos únicos [3] un 75% contrajeron un crédito (FAO, 2008).
Los resultados anteriormente descritos pueden atribuirse al tamaño del mercado potencial, pero además pueden relacionarse con lo siguiente: i) el fortalecimiento regulatorio sobre la provisión que realizan las EACP de servicios financieros [4] ; y ii) la instrumentación de programas y proyectos gubernamentales orientados al fortalecimiento de las IFR.
3. Análisis de Política Pública.
A la luz de los resultados alcanzados, el presente análisis de la política pública de fomento a las microfinanzas adopta la perspectiva de la sostenibilidad, abordando la disyuntiva entre eficiencia y expansión de los servicios financieros (Cotler y Rodriguez-Oreggia, 2008 y Paxton, 2007). La intención es traducir esta disyuntiva en oportunidades y áreas de mejora sobre el diseño e implementación de la política pública de fomento a las microfinanzas en México. 
De acuerdo a Rosenberg (2008), existen tres dimensiones de la sostenibilidad: i) sostenibilidad de los beneficios, en términos de mejoramiento de las condiciones de vida o superación de la pobreza de los socios de las IFR; ii) sostenibilidad financiera, que se refiere a la capacidad de las IFR para generar rentabilidad positiva, y iii) sostenibilidad organizacional, que se relaciona con la eficiencia operativa de las IFR. Estas tres dimensiones de la sostenibilidad generan un sistema interrelacionado cuyo abordaje permite dilucidar los retos de las actuales políticas públicas.
Al respecto, las lecciones aprendidas en el caso de México, y que se ponen a consideración del debate en el blog son:
En el diseño de la política:
1) La sostenibilidad de la estrategia de expansión de los servicios financieros implica reafirmar su propósito indistintamente del enfoque adoptado para su instrumentación. Esto es el coadyuvar en la superación de la condición de pobreza en la que se encuentran los socios potenciales. Esto se traduce en una especie de rentabilidad social, que de alcanzarse, otorga una sostenibilidad de largo plazo a partir de la creación de demanda por mayores servicios financieros. Es decir, ratificando que el fortalecimiento de las IFR y la inducción de la demanda por servicios financieros son medios para alcanzar un fin de desarrollo.
2) La política debe considerar en su diseño que las sostenibilidades financiera y organizativa son condiciones necesarias, más no suficientes de forma individual, para lograr la sostenibilidad en los beneficios hacia los socios de las IFR. Esto se explica a continuación desde las lecciones aprendidas en la implementación de la política.
En la implementación de la política, y sobre la sostenibilidad financiera:
3) La sostenibilidad financiera de las IFR debe ser una premisa de la política de fomento a las microfinanzas, en tanto que la autosostenibilidad y rentabilidad son el sostén para la continuidad en provisión de los servicios financieros y a la certidumbre de los socios. Al respecto es relevante la experiencia de México, en donde un grupo de 20 IFR de 26 evaluadas obtuvieron una rentabilidad sobre activos positiva y un 61% de sus sucursales evaluadas de forma individual obtuvieron ingresos por encima de los gastos entre 2004 y 2007 (FAO, 2008 y Paxton, 2007). Lo anterior da cuenta de autosuficiencia y de las perspectivas de sostenibilidad financiera que tienen las nuevas IFR que incursionan en la provisión de servicios a la población rural marginada pues de acuerdo a Paxton (2007) la experiencia muestra que se requiere de 6 años para lograr dicha autosuficiencia.
4) A pesar de lo favorable del anterior resultado, una lección aprendida es que por sí sola la búsqueda de rentabilidad y de autosuficiencia no genera una mayor presencia y oferta de servicios en las localidades más marginadas, el cual es el objetivo que persigue la política pública. De hecho, es natural que las IFR se vean inducidas a minimizar los costos de operación, estrategia que resultó en la ubicación geográfica de sucursales de atención en poblaciones urbanas cercanas al medio rural marginado que es la población objetivo de la política. Asimismo, se encontró que más de un tercio de los socios de estas IFR provienen de poblaciones que no son rurales o marginadas, dando cuenta de la disyuntiva existente entre sostenibilidad y expansión hacia zonas marginadas (FAO, 2008)
En la implementación de la política, y sobre la sostenibilidad organizacional:
5) Por su parte, una premisa de la política pública debe ser la exigencia de eficiencia operativa a las IFR. En ese sentido es relevante mencionar que las IFR que incursionan en la provisión de servicios a población rural marginada enfrentan altos costos de transacción derivados de los riesgos y de los altos costos operativos. La estructura de costos se compone principalmente de gastos operativos (63.4%) y de las provisiones de intereses sobre prestamos (22.8%) (FAO, 2008). Estos costos operativos se traducen en tasas de interés anual de los créditos contraídos del orden de 28% en términos reales (variando en un rango entre 13% y 72%). Lo anterior conjuntamente con patrón de uso de los créditos hacia el consumo y el repago de deudas por parte de los socios de las IFR puede detonar una espiral de endeudamiento que mermaría la sostenibilidad de los beneficios de la estrategia en el largo plazo, es decir la superación de la condición de pobreza. Adicionalmente, y a pesar de las diferencias en términos de las condiciones de los créditos no existe una sustitución por parte de los beneficiarios entre el crédito adquirido en el sector informal y mediante las IFR. (Woodruff y Martinez, 2008)
Al respecto dos lecciones aprendidas para poder incidir en las condiciones de los servicios financieros por medio de la reducción de costos operativos: i) que el fortalecimiento de las IFR [5] debe realizarse mediante la adopción gradual de tecnologías de la información (como Pocket PC y atención por medio de telefonía a los pobladores en zonas marginadas) e innovación en los productos financieros (créditos inteligentes y seguros de insolvencia). ii) Que la eficiencia se logra alcanzando la sostenibilidad financiera en un corto plazo, pero además generando economías de escala para poder reducir los costos operativos. Esto último requiere complementar el fortalecimiento de las IFR por medio de la inducción de la demanda de la población marginada por servicios financieros. Para ello es necesario delinear los mecanismos de coordinación y articulación de los distintos actores gubernamentales que instrumentan la política de fomento de microfinanzas y las estrategias de desarrollo rural. Es decir la alineación de objetivos entre expansión de servicios financieros, generación de capacidades, educación financiera y el fomento de actividad productiva.
6) Un elemento de la sostenibilidad operativa, que es complementario tanto con la sostenibilidad de los beneficios y la financiera, es la capacidad que deben desarrollar las IFR para medir el riesgo de sus clientes. Sobre este punto existe una oportunidad en cuanto a desarrollar la capacidad de medir la generación de ingresos, y en general de los beneficios que se logran en términos de reducción de la pobreza contribuye directamente en: i) primera instancia en reducir el riesgo y los costos o previsiones asociados; y ii) mejorar la evaluación de los impactos de la estrategia de expansión de los servicios financieros para combatir la pobreza. Estos instrumentos y la información mencionada podrían aprovecharse para implementar modelos de graduación de las IFRs según los resultados que muestren y una asignación de mayores recursos para su fortalecimiento en función de los resultados alcanzados de forma favorable.
De forma transversal:
7) Finalmente, un área de mejora es sobre la implementación efectiva del marco regulatorio para promover la competencia. Al respecto la lección aprendida es que una regulación como la Ley de Ahorro y Crédito Popular que no se implementa en su totalidad puede generar incentivos en la dirección contraria y desincentivos para aquellas IFR reguladas. Esto se manifiesta en que las IFR reguladas adquieren compromisos de eficiencia mientras que se tolera que otras IFR no reguladas compitan deslealmente, trasladando la ineficiencia hacia los usuarios de los servicios financieros.
Con las anteriores consideraciones se ha intentado establecer que, a pesar de las disyuntivas de política analizadas, es necesario alcanzar un equilibrio para garantizar que la expansión de los servicios financieros hacia población marginada sea sostenible. La conclusión es que existe un equilibrio entre beneficios, rentabilidad y eficiencia que delinea la sostenibilidad y por ende la efectividad de la política de fomento a las microfinanzas. Comencemos el debate preguntándonos:
- ¿Están de acuerdo con los ámbitos de la sostenibilidad y las lecciones de política analizadas?
- ¿Qué elementos del análisis realizado se pueden fortalecer, profundizar e inclusive que otros elementos se han obviado que se deban analizar?
- ¿Qué experiencias y lecciones pueden compartir respecto a este tema?
Bibliografía
Cotler, Pablo y Rodríguez-Oreggia, Eduardo (2008) “Rentabilidad y tamaño de préstamo de las microfinanzas en México, un estudio de caso” en Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) “Revista Economía Mexicana nueva época” Vol. XVII, num. 2 México, segundo semestre de 2008.
Rosenberg, Richard (2008) “How sustainable is Microfinance, really? Consultative Group to Assist the Poor (CGAP), Diciembre.
Los felicito por esta iniciativa, creo que surge en un momento oportuno para profundizar la reflexion.
Mis comentarios:
El documento asume a Mexico y a las areas rurales como algo homogeneo, creo que hay que ir profundizando en funcion de la heterogeneidad de los mercados rurales y de los actores.
Con relacion a la Politica Publica, coincido con las principales observaciones, sin embargo hay algunos temas sobre los incentivos y la informacion de las politicas publicas que son necesarios analizar. No hay suficientes estudios en Mexico sobre los siguientes temas:
a) Evaluacion del generoso fondeo a IFR (Bancarios y No bancarios) para promover el acceso al credito (dispersion), a tasas concesionales, y su impacto sobre el fortalecimiento de los IFR y en particular sobre el desarrollo de servicios de ahorros o depositos en las comunidades rurales.
b) Inversion publica en Fondeo versus Inversion Publica en Fortalecimiento Institucional de IFR, resultados e implicacion sobre las politicas publicas de promocion de acceso a los servicios financieros.
c) Si de acuerdo a las citas del documento se requieren por encima de 6 años para lograr el fortalecimiento de los IFR, hasta que punto las politicas publicas sexenales que ademas se ejecutan anualmente podran ser eficientes en el logro de los objetivos de inclusionfinanciera rural.
d) Mitos sobre regulacion, supervision y acceso. Hasta que punto es realmente costosa la regulacion y la supervision o si sus costos vienen fundamentalmente de la inestabilidad de las politicas, una debil regulacion y una inadecuada alineacion de los incentivos de fomento y fortalecimiento institucional.
Sobre otros temas, me parece importante definir que tipo y calidad de servicios se quieren fomentar, especialmente en las areas rurales; puesto que al definir esto se definiran las caracteristicas y el alcance minimo que deberian tener los IFR (instituciones solidas, completas y sostenibles en el largo plazo o solo dispersores de credito), las politicas de fomento y la Regulacion y la Supervision.
Agradeciendo la oportunidad
Fernando
Algunos comentarios, tratando de ceñirme a los puntos para centrar el debate, son:
Los ámbitos de sostenibilidad que identifica el análisis me parecen adecuados, aunque me atrevería a decir que tanto o más que dimensiones interrelacionadas, en la práctica la sostenibilidad financiera (SF), es la determinante de las otras dos. Ello es así en tanto que desde la implantación de la Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP), y no obstante las prórrogas otorgadas por la propia ley para la implantación plena de la supervisión, el organismo que no refleje indicadpores financieros satisfactorios, primero es multados, despues apercibido y se puede llegar hasta la cancelación de su registro. Así, la SF se convierte en condición para la propia existencia del organismo y en premisa para el logro y mantenimiento de las otras sostenibilidades.
Una característica de la SF es que depende de una regulación que le es impuesta a los organismos por las autoridades financieras y depende de la fortaleza financiero-operativa de cada organismo, el cual debe afiliarse, para ser supervisado, a una Federación. La preeminencia que adquiere la SF en el quehacer de las IFR se traduce en patrones operativos que buscan a toda costa la eficiencia y la disminución de sus costos directos e indirectos. En la búsqueda de los buenos resultados financieros las IFR otorgan recursos a altas tasas reales de interés, lo que se les facilita por el hecho de que operan en pequeños poblados donde existe sólo una pequeña sucursal u oficina de una IFR. Ello la convierte en la única opción para la obtención de créditos, por lo que en un mercado dominado por la informalidad, el interés se fija a niveles reales muy elevados.
En ese sentido y con el mismo resultado de lograr buenos resultados financieros, las IFR se orientan preferentemente a la colocación de créditos en el comercio y el consumo. El crédito a la producción agropecuaria es más dificil por la baja rentabilidad, el más alto riesgo y mayor plazo que lo caracteriza.
En general, las IFR están impedidas de apoyar con mayores lineas, bajos intereses y mejores plazos a la producción agropecuaria ya que ellas son tratadas como si fueran bancos comerciales, sin tomar en cuenta que podrían llevar a cabo labores de fomento que alguna vez fueron responsabilidad de la banca de desarrollo.
Por último, nos parece que muchos de los problemas para que lleguen a la población rural más pobre los beneficios de una mayor oferta de servicios financieros radica en la heterogeneidad del sector financiero normado por la LACP. Una línea de política podría ser el buscar consolidar a las pequeñas entidades (sobre todo las Cajas Solidarias) convirtiéndolas en sucursales con fines de operación y administarción de una entidad mayor, tal y cómo para fines de supervisión las agrupan las Federaciones.
Me parece excelente iniciativa esta propuesta, sin embargo considero que se debería ser más criticos sobre el papel que juegan las microfinanzas en el desarrollo rural, ya que están orientadas fundamentalmetne a operaciones de corto plazo con un alto costo financiero, esto no permite utlizar a este instrumento como un mecanismo para capitalizar al deasrrollo rural. Recomiendo que se profundice más sobre el tema para evaluar impactos concretos en las unidades productivas.
Durante los ultimos 20 anios, en especial en el sur del continente las experiencias de inclusion financiera y la innovacion en productos y servicios microfinancieros, en especial en las areas rurales es abundante. Los servicios de ahorro y credito han evolucionado de productos sencillos y de corto plazo a productos y servicios que atienden todas las necesidades de las familias productoras, son destacables las experiencia de las Cajas Municipales el Peru como la de Piura (Peru) financiando productos frutales con alto valor agregado, productos vinculados a cadenas de exportacion como la uva de mesa o el platano (banano) organico certificado cuyo destino son los exigentes mercados europeos (Alemania y Holanda); los productores en ambos casos tienen propiedades de menos de 5 hectareas de extension y menos de la mitad estan destinadas a este tipo de cultivos. Resultados similares se pueden encontrar en Ica para el financiamiento de los esparragos, cafe, cacao y otros productos en Bolivia, Ecuador y El Salvador donde el FDL (una microfinanciera premiada por el BID por sus experiencias) y otras instituciones microfinancieras especializadas, han desarrollado productos y servicios a las necesidades de los productores rurales.
Los intermediarios financieros NO bancarios o Instituciones de Microfinanzas (IMF) maduros, eficientes y comprometivos en promover una mayor inclusion financiera y por ende desarrollo economico en varios de estos paises incluyendo Mexico, han aprendido que trabajar con los segmentos de los productores o microempresarios urbanos y rurales, exige pasar de monoproductos crediticios grupales rudimentarios, con operaciones de corto plazo y alto costo operativo, a productos de mayor valor agregado, que entienden las necesidades particulares de los productores, donde el ahorro es ademas un servicio de alta demanda en estos segmentos. Estos productos con precios competitivos a los de los Bancos tradicionales incluyen el ahorro en diversas modalidades, el credito para la produccion (corto plazo), credito para la inversion en maquinaria, equipo u otras necesidades, credito para el mejoramiento o adecuacion de vivienda/taller/microempresa y otros servicios como seguros, factoraje, etc.
Sin embargo, el haber logrado estos intermediarios maduros y financieramente solidos, ha exigido no solamente mucho trabajo en las IMFs y esfuerzos de la cooperacion internacional y de la Banca de Desarrollo, ha requerido ademas de una politica publica que no solo incentive la “derrama crediticia” y la “dispersion de credito”, sino fundamentalmente; politicas estables de largo plazo que promuevan la inclusion financiera, una adecuada regulacion de los intermediarios y fundamentalmente la tranparencia.
Queria aprovechar el espacio para comentarles que el FOMIN del Banco Interamericano de Desarrollo va a lanzar una convocatoria pra recibir ideas de proyectos innovadores que utilizando Tecnologias de Informacion y Comunicacion, permitan una mayor inclusion financiera.
Si tienen ideas en los proximos dias les envio la pag. web del sitio donde se pueden ingresar y si califican podran tener accesos a subsidio del FOMIN para implementar las ideas.
Hola buenas tardes, miren he trabajado en areas de alta y muy alta marginacion del sur del estado de Puebla, y me interesa saber mas de su organizacion me podran informar al mail que les envie por favor
This can be a thing I must do more research into, appreciate the posting.